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《關于做好水電開發利益共享工作的指導意見》的解讀
2019/3/27 7:13:45    新聞來源:中國電力報

近日,國家發展改革委、國家能源局等6部門聯合發布 《關于做好水電開發利益共享工作的指導意見》(簡稱“《指導意見》”),明確“堅持水電開發促進地方經濟社會發展和移民脫貧致富方針”“完善水電開發征地補償安置政策、推進庫區經濟社會發展、健全收益分配制度、發揮流域水電綜合效益,建立健全移民、地方、企業共享水電開發利益的長效機制”等政策,構筑水電開發共建、共享、共贏的新局面。

為對《指導意見》進行深度解讀,記者近日分別采訪了中國水力發電工程學會副秘書長張博庭和河海大學中國移民研究中心主任、國際水電協會可持續水電評價理事會新興和發展中國家委員會主席施國慶。

建立利益共享責任共擔的機制

“水電開發的減貧作用一直被社會誤解。我認為出臺《指導意見》其中一個重要原因就是國家想在脫貧攻堅最后階段把水電杠桿用起來。”張博庭告訴記者,國家現在大力實施脫貧攻堅戰略,光伏扶貧已經形成很大的聲勢,但是水電開發的扶貧作用還沒有充分發揮。國家脫貧攻堅確立的“三區三州”,其中兩個州(涼山州、怒江州)都是水電大州。水能資源豐富的地區一定是地質災害高發的地區,比如怒江州一年發生300多次滑坡,旅游都很難開展。這樣的深度貧困地區不開發水電就很難扶貧。

據介紹,由于國際反壩主義的污蔑,大水電在開發中一直遭遇移民和環保的阻力。這一輿論早在2002年已在國際社會得到撥亂反正,2009年世界銀行給水電作用定義了四個字:減貧減炭,但至今仍有反壩主義者阻撓水電工程建設。張博庭認為,《指導意見》發得很及時,強調了水電開發對扶貧攻堅的作用。

施國慶告訴記者,強調“利益共享”是《指導意見》的最大亮點。“這是水電開發的理念變革,把過去對移民單純的'補償補助、后期扶持'提高到'利益共享'層次。水電開發涉及很多的利益相關主體,包括中央政府、地方政府、水電開發企業、投資者、移民以及安置區的老百姓。要建設社會友好型的水電,非常重要的理念和實現路徑是要實行利益共享,讓人民群眾共享水電發展的成果。”

《指導意見》提出,“完善移民政策,使移民在依法獲得補償補助基礎上,更多地分享水電開發收益”。

對水電開發收益的分享方式,施國慶告訴記者,傳統的方式主要是通過對勞動力培訓促進移民就業,特別是非農就業,以及改善社區公共設施等。近10年,也嘗試對移民的居住條件和環境進行改善,“就是《指導意見》中所說的'宜居',但是過去的政策里并沒有要求,這次恰好可以通過《指導意見》把它規范化、系統化。城鎮的就業機會、公共服務水平、文教衛條件、居住環境、居住條件都比農村要好很多。國家應該鼓勵有條件的水電工程盡可能部分采用移民的城鎮化安置戰略。”

施國慶認為,《指導意見》提出,創新探索和加快推進水電開發收益分配結構性改革也是非常重要的新政。

“水電項目應該研究各級政府、企業、移民與安置區居民利益共享、責任共擔的機制。水電作為國家的基礎設施,它的開發一直以中央政府為主,但是水電資源又在地方。地方對水電工程有自然資源使用權投入,移民安置工作主要也是由地方政府負責解決。水電站水庫有很多公益性作用,比如防洪、灌溉,這些公益性工作本來應該由政府承擔,現在卻主要由水電企業在承擔其投資和運行,政府通常沒有分攤其費用。”他說。

移民將能更多地分享水電開發收益

記者注意到,《指導意見》中,“移民”是高頻詞匯,許多內容都是圍繞移民問題展開的。施國慶告訴記者,因為移民是水電工程最具有挑戰性的世界性難題。

中國現行的移民政策執行的是 《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》。這個條例最早于1991年制定,2006、2017年先后進行了修訂。根據這個《條例》,對移民主要實行“前期補償補助、后期扶持”的政策,兼顧了國家、集體和個人的利益。

“這個《條例》是根據《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國水法》制定的,所以隨著它的上位法的修訂,移民補償標準也經過多次修訂而逐漸提高。移民安置的方式也從過去以 '有土安置'為主,轉向多元化的安置方式。”施國慶介紹說。

他表示,針對現行的移民政策存在的不足,《指導意見》體現出了幾大亮點。

第一是考慮到了城鎮化的安置。提出“在足額支付征地補償費用,充分尊重被征地移民意愿的前提下,可因地制宜采取多渠道多途徑安置政策予以安置,創新老年農業移民安置思路。”同時考慮了少數民族地區的宗教設施補償和重建,對水、電、網絡、文化體育等各種公共服務設施也都給予了充分的考慮。

“原來移民執行的是'三原'原則,即原標準、原規模、恢復原功能。但是如果移民原來很貧困、公共設施很落后,不應僅僅是恢復原來水平,而是通過移民安置獲得一定的改善和發展,使移民脫貧解困。”他說。

第二是提出了“資產收益”的扶貧長效機制。農民失去了土地以后,需要有新的經營性資產替代。江蘇、浙江等一些地方自上世紀90年代就已經在實踐“留地安置”,即在居民安置點征地的時候,增加約15%的土地作為生產開發用地。“這些土地可以建廠房、建商業中心,資產就變成了集體的經營性資產,移民就可以一方面在其中獲得就業機會,也可以通過經營或租賃來獲得長期收益。”

施國慶認為《指導意見》的第三個亮點是針對庫區產業發展升級的政策。“庫區有很好的自然資源稟賦,如何在做好生態環境保護的條件下,把庫區的資源開發利用起來,真正使庫區產業得到發展,使移民和移民安置區群眾在庫區產業發展中共享發展利益,我覺得也非常重要。”

《指導意見》提出,加快庫區能源產業扶持政策落地,施國慶認為這是第四個亮點。“多能互補的能源發展模式非常重要,風電和光電都是清潔能源但是也有電能質量較低的劣勢,'依托調節性能好的水電工程,優先開發其周邊的風電、光電項目,統籌區域風電、光電和水電外送消納'非常有價值,可以在幫助庫區清潔能源產業發展的同時,增加移民和安置區居民收入。”

此外,施國慶認為,《指導意見》當中沒有提及的土地資源入股也是移民分享收益的良好方式。實現土地資源資產化、資產資本化、資本證券化。在水電開發建設階段還沒有收益的時候,可以通過土地折算成債券,獲得一定的利息收入,到了水電投產運營階段則可以通過土地資源入股的股份獲得分紅,實現長期利益共享。

強調利益共享還應注重社會公平

“現在水電工程遇到的情況往往是這樣:開發決策沒確定之前,移民都支持,甚至盼著工程開發,但是一旦項目確定下來,就有一部分移民不同意搬遷了,其目的就在于想要多得點利益。”張博庭告訴記者,“所以要搞清楚水電開發難的真正原因,不在于給移民的補償足不足,而是有些人利用水電開發來發橫財,但是我們的制度設計上恰恰沒有把這點防范好。”

“社會總是認為'釘子戶'都是受害群體,但是經過仔細調查,發現往往里面會牽涉腐敗。有人提前得到消息租用大量的土地,突擊'種'了不少房子。移民對補償最大的意見不是說你給我少了,而是覺得不該補的補了和給他比我多了。我們不應該鼓勵這種借機敲詐公共利益的行為。而且這種成本最終會進入到電價里,由老百姓負擔。”他說。

張博庭指出,《指導意見》強調水電開發的利益共享非常好。但僅此還不夠,還應該考慮注重社會公平。

他告訴記者,現在許多水電企業也恰恰是在這一點上覺得困難,不斷增加補償也滿足不了少數“釘子戶”的胃口。十幾年前,印度水電專家就表示,從印度的經驗看,增加多少補償也解決不了水電移民難的問題,如果不從制度上解決問題,光靠錢是解決不了的。

他介紹說,美國人在這方面有成功的經驗可以借鑒。“在美國,水電工程移民因公共利益而移民,如果有人在法定的賠償標準之外索要更高的賠償,拒不搬遷,將受到法律的懲罰,賠償工程延期的損失。”

“我認為在加大補償力度的同時,還要通過制度健全,把希望借機發大財的人排除出去。要在社會上形成'水電開發是能夠幫助移民脫貧致富'的共識,讓移民認識到國家不會讓他們吃虧,也不能讓個別人借機發橫財,推進社會公平,讓老百姓不會因為個別官員的腐敗和公平產生怨氣,使水電開發在脫貧攻堅上發揮更大的作用。”(中電傳媒記者 趙冉)

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